金融分業(yè)監(jiān)管已走到十字路口 央行牽頭成主流觀點(diǎn)

文章來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)       發(fā)布日期：2016-04-11 09:51:27    點(diǎn)擊：667次

       話說(shuō)天下大勢(shì)，合久必分，分久必合。中國(guó)的金融監(jiān)管體制，似乎也不例外。

　　全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)前夕，業(yè)內(nèi)對(duì)于金融監(jiān)管體制改革方案的討論日趨熱烈，“超級(jí)央行”已成一大熱詞。事實(shí)上，全國(guó)金融工作會(huì)議對(duì)于金融領(lǐng)域影響深遠(yuǎn)，以1997年召開(kāi)的第一次會(huì)議為例，即首開(kāi)金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管先河，持續(xù)20年的“一行三會(huì)”監(jiān)管架構(gòu)亦發(fā)端于此。

　　全國(guó)金融工作會(huì)議一般五年召開(kāi)一次。除首次會(huì)議是在1997年11月召開(kāi)外，其余三次是在當(dāng)年年初召開(kāi)。每次的全國(guó)金融工作會(huì)議都會(huì)對(duì)中國(guó)下一步系列重大金融改革問(wèn)題定下基調(diào)，并公布相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革等重大舉措。

　　據(jù)媒體近日?qǐng)?bào)道，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議有可能在今年召開(kāi)，會(huì)議將推出新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃，目前暫定仿照英國(guó)的“超級(jí)央行”模式。具體設(shè)置是：央行下設(shè)金融管理局，負(fù)責(zé)外匯局和證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)（下稱“三會(huì)”）的監(jiān)管協(xié)調(diào)，同時(shí)下設(shè)綜合監(jiān)管委員會(huì)，該委員會(huì)將獨(dú)立于央行其他部門，直接對(duì)三會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。

　　盡管具體方案一直存在爭(zhēng)論，但業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，打造“超級(jí)金融監(jiān)管者”已經(jīng)成為滿足現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。持續(xù)了20年的金融分業(yè)監(jiān)管模式，已經(jīng)走到了十字路口。

　　　分業(yè)監(jiān)管已難適應(yīng)金融發(fā)展

　　2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，宏觀審慎監(jiān)管受到了全球的廣泛重視，中國(guó)也不例外。

　　“由于人民銀行和三會(huì)都屬于部級(jí)單位，而且彼此之間的權(quán)責(zé)有重合的地方，因此有些政策不免會(huì)統(tǒng)籌不佳，產(chǎn)生沖突。如2008年及2009年信貸擴(kuò)張使得央行抑制通脹的目標(biāo)屢次落空，缺乏獨(dú)立性被認(rèn)為是造成這階段中國(guó)貨幣政策效果不佳的主要原因?！比鹚胱C券亞洲公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示。

　　沈建光認(rèn)為，目前“一行三會(huì)”的監(jiān)管格局導(dǎo)致金融市場(chǎng)的機(jī)械分割，不能適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的新情況，難以形成高效、一體化的金融市場(chǎng)監(jiān)管體系。如在表外業(yè)務(wù)中，金融衍生產(chǎn)品的交易占有相當(dāng)大的比重，而且近些年來(lái)金融衍生產(chǎn)品的場(chǎng)外交易發(fā)展迅速，均屬于金融監(jiān)管的盲點(diǎn)。然而，央行和證券管理當(dāng)局似乎都無(wú)明確的監(jiān)管責(zé)任。

　　實(shí)際上，金融監(jiān)管改革早已提上今年的議程，核心要義就是構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的“大金融監(jiān)管”模式。

　　深化金融體制改革、實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋，正是2016年政府工作報(bào)告的重點(diǎn)工作之一。“十三五”規(guī)劃綱要亦指出，加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制。

　　3月31日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求，深化金融體制改革，改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，完善宏觀審慎政策框架，制定金融監(jiān)管體制改革方案，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋。

　　央行研究局局長(zhǎng)陸磊此前在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示，宏觀審慎管理制度寫進(jìn)了“十三五”規(guī)劃建議稿，也在規(guī)劃綱要當(dāng)中加以體現(xiàn)和細(xì)化，這是一脈相承的。宏觀審慎管理制度實(shí)際上是在2008年全球金融危機(jī)以后各方形成共識(shí)的觀點(diǎn)，在2010年G20首爾峰會(huì)上進(jìn)一步形成了基礎(chǔ)性框架。其中一個(gè)非常重要的點(diǎn)是如何防范系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，以及如何逆周期防范系統(tǒng)性危機(jī)的發(fā)生，即預(yù)調(diào)、微調(diào)和事中、事后的有效管理。

　　“具體而言，就是總書記說(shuō)的三個(gè)統(tǒng)籌：統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)。這些合起來(lái)以后，就能夠?qū)崿F(xiàn)‘事前有效識(shí)別和防范風(fēng)險(xiǎn)，事中有效實(shí)行逆周期管理，事后有識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)能力’的機(jī)制。這些是世界各國(guó)的通例和經(jīng)驗(yàn)，也是我們未來(lái)一段時(shí)間貫徹落實(shí)五中全會(huì)精神的一個(gè)著力點(diǎn)?！标懤谡f(shuō)。

　　央行牽頭成主流觀點(diǎn)

　　盡管大金融監(jiān)管的方向已經(jīng)確定，但業(yè)內(nèi)對(duì)于宏觀審慎政策框架到底應(yīng)該由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)還存在著分歧。但綜合看來(lái)，由央行牽頭或主導(dǎo)仍是主流觀點(diǎn)。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，央行應(yīng)當(dāng)成為“超級(jí)監(jiān)管者”。央行作為最后貸款人，由它來(lái)制定宏觀審慎政策并負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，可減輕權(quán)責(zé)分離帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，并起到防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用，相較于其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)，央行最有條件成為宏觀審慎政策框架的主導(dǎo)者。

　　另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，由央行來(lái)承擔(dān)宏觀審慎管理職責(zé)可能會(huì)與貨幣政策的獨(dú)立性發(fā)生沖突。金融沖擊后，貨幣政策可能被濫用以減少私人部門的實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此，設(shè)立一個(gè)超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各監(jiān)管主體并承擔(dān)宏觀審慎職責(zé)，保持貨幣政策的獨(dú)立性，可以更好地實(shí)現(xiàn)金融系統(tǒng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)雙重穩(wěn)定的目標(biāo)。

　　中金公司董事總經(jīng)理黃海洲將如何進(jìn)行金融監(jiān)管體制改革，歸結(jié)為三個(gè)方向：一是保持現(xiàn)有“一行三會(huì)”格局不變、再成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)；二是簡(jiǎn)單合并“三會(huì)”為國(guó)家金融監(jiān)管總局；第三種方案介于兩者之間，“央行+行為監(jiān)管局”，即將“三會(huì)”的審慎監(jiān)管職能并入央行，同時(shí)成立獨(dú)立的行為監(jiān)管局，或是“央行+審慎監(jiān)管局+行為監(jiān)管局”模式。

　　央行貨幣政策司司長(zhǎng)、中國(guó)金融四十人論壇成員李波在《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》上撰文《宏觀審慎政策與危機(jī)后國(guó)際金融監(jiān)管改革》稱，各國(guó)都強(qiáng)化了中央銀行在宏觀審慎政策框架中的核心地位，中央銀行應(yīng)擁有對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管權(quán)。中央銀行要負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)以及全面的信息收集，宏觀審慎政策框架和微觀審慎與行為監(jiān)管這種雙峰監(jiān)管有助于避免監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白，被認(rèn)為是最優(yōu)監(jiān)管模式之一。

　　國(guó)務(wù)院參事、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所名譽(yù)所長(zhǎng)、北京當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)基金會(huì)理事長(zhǎng)夏斌在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)也提出了方案意見(jiàn)：第一，建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、專業(yè)精深的日常機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)宏觀審慎管理框架和工具的選用，跨監(jiān)管部門新金融產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)方式監(jiān)管制度的制定這兩大日常任務(wù)。

　　第二，該機(jī)構(gòu)一定要有權(quán)威性，但并非一定是正部級(jí)以上的機(jī)構(gòu)，不需要五臟俱全，設(shè)置龐大的人員機(jī)構(gòu)；第三，基本不動(dòng)現(xiàn)有“一行三會(huì)”的人員編制，該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下屬業(yè)務(wù)人員主要從現(xiàn)“一行三會(huì)”中從事相關(guān)業(yè)務(wù)的人員中抽調(diào)，減記“一行三會(huì)”人員編制；第四，此機(jī)構(gòu)可單獨(dú)辦公，也可與金融秘書局合署辦公。充實(shí)、落實(shí)金融秘書局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管能力。
　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈則稱，“一行三會(huì)”的簡(jiǎn)單合并不能解決現(xiàn)有問(wèn)題，應(yīng)對(duì)金融產(chǎn)品的本質(zhì)有清晰的認(rèn)識(shí)，并確立央行在金融業(yè)中的主導(dǎo)地位。吳曉靈表示，為了維護(hù)穩(wěn)定的貨幣環(huán)境，有效傳遞貨幣政策，中央銀行應(yīng)該對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，中央銀行最后貸款人的功能，決定了必須以中央銀行為主體，構(gòu)建審慎管理框架，為有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)，要統(tǒng)一宏觀審慎與微觀審慎的監(jiān)管，并加強(qiáng)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管和組織實(shí)施金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)。

　　“我個(gè)人認(rèn)為英國(guó)的模式可能比較適合中國(guó)?！眹?guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)、社科院原副院長(zhǎng)李揚(yáng)也稱，應(yīng)建立一個(gè)有效監(jiān)管和法制嚴(yán)密的市場(chǎng)，由央行主導(dǎo)監(jiān)管。他舉例稱，英國(guó)的模式比較適合中國(guó)，也就是中央銀行發(fā)揮主導(dǎo)作用，原因有三：第一，中央銀行在信息上是最有優(yōu)勢(shì)的；第二，中央銀行有處置的手段，因?yàn)樗凶詈筚J款人職能；第三，中央銀行在組織上和人事上最成熟。由于這些原因，李揚(yáng)認(rèn)為牽頭協(xié)調(diào)的責(zé)任落在中央銀行為好。